中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心　李蕊　王園鑫

　　“民為國基，谷為民命”，糧食安全事關國運民生，糧食生產是糧食安全的基石，是國家糧食安全戰略的基礎環節。作為典型的投入產出活動，糧食生產不僅關系是否有足夠數量和質量的糧食進入流通環節參與市場交易活動，而且關系到能否形成有效糧食儲備以應對糧食安全突發事件，更關系到能否滿足人們對糧食消費的數量和質量需求。為此，我們要始終繃緊糧食安全這根弦，毫不放松抓好糧食生產，牢牢掌握糧食安全的主動權。

　　《糧食安全保障法》已列入十三屆全國人大常委會立法規劃***類項目，立法條件日漸成熟。作為我國糧食安全法治保障體系的基本法，《糧食安全保障法》必將對糧食產業鏈的基礎環節——“糧食生產”進行系統化規定。但構建糧食生產的法治保障體系，僅僅寄希望于通過《糧食安全保障法》這一部法律是不現實的。由此應構建由糧食安全保障基本法統領的，囊括涉及糧食生產內容的各種法律法規協調有序構成的糧食生產法治保障體系。

　　首先是堅持法治協調原則。影響糧食生產的政策外因素涵蓋有科技、物質投入（包括土地、勞動、化肥、機械、資本等）、環境與氣候等。目前除了《農業法》第五章專章規定保障糧食安全，就糧食生產方面規定保護和提高綜合糧食生產能力，建立耕地保護制度，其他涉及糧食生產的規定散見于《農業法》《國家安全法》《土地管理法》《農村土地承包法》《農產品質量安全法》《種子法》《農業技術推廣法》《環境保護法》《土壤污染防治法》等法律法規之中。這些規定不僅過于零散，而且相互沖突的情形屢見不鮮。不僅如此，在糧食生產的保障中發揮較大作用的是地方性法規、部門規章甚至政策性文件。不規范、不健全的法律體系嚴重制約糧食生產安全的法治保障體系建構。為此，要建立完備的糧食生產法治保障法治體系應堅持法治協調原則，厘清既有法律法規，在做好解釋、補充、修改、廢止等工作的基礎上，根據需要創制有關糧食生產保障的法律法規，才能保障糧食安全法治保障體系的協調有效。立法部門應積極探索構建協同立法機制，打破部門偏見，建立相應的信息溝通機制、項目協作機制、法規常態清理機制等，在避免立法重復甚至沖突、節約立法資源的同時，更好地實現糧食生產的法治協調。

　　其次是堅持平衡協調原則。糧食生產過程中的諸多活動面臨利益問題，而利益的平衡與協調需要靠法治來實現。在發揮區位優勢確立糧食主產區與主銷區的同時，要依法確立合理的補償制度，基于功能定位以法律形式明確糧食主產區和主銷區的權利義務關系，建立科學有效的利益關系調節制度和程序。在糧食產業鏈條中，生產作為初始環節與流通、消費等環節緊密相連，需要借助法律的公正和權威以平衡協調糧食生產者、銷售者、消費者等多元主體的利益。總之，在糧食生產的法治建設中，應在產業建設、資源開發利用、生態環境保護等方面堅持不同層面、多元主體的權利與義務對等原則。

　　第三是構建多元協同合作供給體制釋放糧食生產的潛能。政府、市場、社會組織和公眾在結構、功能等層面的互補性決定了任何主體均缺乏單獨解決糧食生產面臨的問題的能力，著眼于多元協同模式為多元主體分配各自***擅長的角色以凝聚力量夯實國家糧食安全基礎。立法機關在構建糧食生產法治保障體系時，要堅持政府干預與市場機制的有機協調，在利用市場“無形之手”對糧食生產進行資源配置時，充分發揮政府“有形之手”的主導作用，多舉措發力吸納廣大農民、新型農業經營主體、工商企業、社會組織等多元主體參與。